Quelles politiques publiques pour les jeunes ?

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Logement, études, emploi : les politiques publiques en direction des jeunes adultes sont-elles adaptées aux difficultés qu’ils rencontrent ? Stéphane Carcillo (OCDE, Sciences Po), Claire Guichet (CESE, Paris II CERSA), Bruno Palier (CNRS et Sciences Po) et Olivier Thévenon (OCDE et Ined) ont discuté de cette question lors d’une table ronde organisée à l’Ined le 27 mai dernier, en clôture de la journée scientifique de l’unité Démo Eco, consacrée à la transition vers l’âge adulte.  Résumé des interventions.

 Olivier Thévenon : la France, un modèle conservateur « hésitant »

Le modèle français reste fortement imprégné par l’approche conservatrice, dominante en Europe continentale. Contrairement à l’approche social-démocrate qui envisage simultanément les différents aspects de la transition vers l’âge adulte (études, logement emploi…), l’approche conservatrice appréhende la jeunesse comme une succession de séquences de vie distinctes, avec l’idée que le jeune doit d’abord achever ses études et trouver un travail pour être en mesure de quitter le foyer parental et fonder une famille. Cette vision confère un rôle primordial à la famille, chargée de soutenir le jeune en attendant qu’il s’insère dans l’emploi. C’est aussi essentiellement par la famille que passe l’aide de l’Etat. Ce système accorde peu d’autonomie sociale aux jeunes, qui ne sont pas porteurs de droits propres.

Le modèle français apparaît néanmoins relativement mixte, hésitant entre plusieurs approches. Ainsi, même s’il se caractérise par une forte « familialisation » des aides, notamment via le système fiscal qui accorde des réductions d’impôts aux familles comptant de jeunes adultes, il octroie certains droits directs aux jeunes, comme la couverture maladie universelle (CMU) ou certaines aides au logement. En revanche, les moins de 25 ans ne bénéficient pas d’un revenu minimum d’insertion comme au Danemark, modèle de l’approche social-démocrate, ou dans des pays d’approche libérale, où l’Etat tend à jouer un rôle de filet de sécurité et où le jeune est très tôt considéré comme un adulte en termes d’aide sociale.

De même, en matière de financement de l’éducation, la France dépense beaucoup plus que les autres pays dits conservateurs, même si elle reste encore en deça des pays nordiques. Autre similitude avec les politiques d’inspiration social-démocrate, elle préfère l’octroi de bourses, alors que le modèle libéral privilégie les prêts étudiants pour responsabiliser financièrement le jeune.

Claire Guichet : adapter le parc immobilier et diminuer le coût du logement

En France, les jeunes adultes quittent relativement tôt le domicile parental, notamment en raison de l’éloignement des formations et des lieux d’emploi (un peu plus de 23 ans et demi en moyenne en 2013, contre 26 ans pour la moyenne des jeunes de l’Union européenne, mais 19 ans et demi en Suède, selon Eurostat).

Les jeunes recherchent généralement des logements plus petits que ceux du reste de la population, dans des positions géographiques centrales. Or le parc immobilier ne correspond plus à ces besoins. Les politiques de défiscalisation ont plutôt encouragé la construction de logements assez grands, en zones périurbaines. D’autre part, il se construit peu de petits logements pour des questions de coût notamment. Les jeunes, qui disposent de faibles ressources et ont un besoin de mobilité importante, recherchent donc un logement qui n’existe pas ou peu dans le parc immobilier. De leur côté, les bailleurs souhaitent trouver un locataire stable, si possible en CDI, alors que l’âge moyen du premier contrat à durée indéterminée se situe aujourd’hui entre 27 et 28 ans. Parallèlement, le logement social ne constitue plus, comme dans les années 1970, un sas d’accès au logement pour les jeunes : le système s’est grippé. Aujourd’hui, le premier logement est le plus souvent un petit appartement privé en location, qui coûte très cher.

Pour que ce loyer ne pèse pas trop lourdement sur le budget des jeunes, il existe deux moyens d’action : diminuer son coût ou solvabiliser le jeune par des aides. En réalité, par un effet mécanique, les Aides personnalisées au logement (APL) ont surtout servi à financer l’inflation des loyers. Le Conseil économique et social préconise donc l’encadrement des loyers. Enfin, il recommande d’étendre l’offre des logements dédiés aux étudiants comme les CROUS (Centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires). Outre leur vocation sociale, ces logements contribuent à atténuer la concurrence qui peut s’installer entre les jeunes salariés et des étudiants aidés par les garanties des parents pour constituer de meilleurs dossiers de location.

Stéphane Carcillo : des expérimentations intéressantes pour aider les jeunes sans qualification

Il faut insister sur la situation dramatique des jeunes sans qualification, qui connaissent des difficultés non seulement dans la phase de transition vers l’âge adulte, mais aussi parfois durant de nombreuses années, voire toute leur vie. Le problème s’est aggravé au cours des 30 dernières années, avec un système qui accorde une prime de plus en plus importante au diplôme. Le modèle français, très traditionnel et fondé sur l’universalité, avec une école et des formations qui sont les mêmes pour tous, ne semble pas très adapté pour donner les clés de l’emploi à ces jeunes. En revanche, les politiques publiques peuvent s’inspirer d’expérimentations, souvent extrêmement intéressantes, qui se multiplient en France ou à l’étranger.

Les Etats-Unis offrent ainsi nombre d’exemples de programmes pour les jeunes, donc certains commencent dès l’école. En effet, plus on intervient tôt, plus il est possible de prévenir l’échec scolaire. Ces interventions sont en outre moins coûteuses, car elles s’appuient sur des infrastructures existantes.

Il faut citer par exemple les « charter schools », des écoles publiques qui peuvent adapter les programmes et méthodes d’enseignement aux profils des élèves, ou les « career academies », des lycées qui les exposent au travail en entreprise. Des jeunes souvent issus de milieux défavorisés peuvent ainsi trouver un métier qui les intéresse, mais aussi développer un savoir-être, une motivation qui leur permettra ensuite de décrocher des entretiens plus facilement.

Pour les décrocheurs, les « drop-outs » en anglais, qui ne sont ni à l’école, ni en emploi ni en formation, les dispositifs les plus efficaces sont souvent des dispositifs très coûteux, comme les « Job Corps ». Ces établissements dotés d’un internat présentent des taux d’encadrement très élevés, avec environ un employé pour trois ou quatre jeunes. Les infrastructures appartiennent à l’Etat fédéral mais le programme est géré par des opérateurs privés, rémunérés sur leur capacité à remettre les jeunes soit dans un cycle d’études, soit dans l’emploi. La réussite est évaluée à la sortie du programme mais aussi six mois et un an après. Plusieurs études ont montré que le coût de ce programme, l’un de ceux qui marchent le mieux aux Etats-Unis, était largement compensé par ses effets positifs à long terme sur l’emploi, mais aussi la criminalité, la santé… En France, des programmes comme les Ecoles de la deuxième chance s’inspirent déjà de ces programmes

Bruno Palier : investir dans le capital humain

Le principe de l’investissement social, exposé dans le rapport du Conseil économique et social, est de considérer que certaines dépenses sociales ne représentent pas seulement des coûts, mais génèrent un retour sur investissement, à la fois économique et social, en favorisant la réussite professionnelle, familiale, etc. Il s’agit d’investir dans la création d’un capital humain, de permettre à chacun de l’exploiter et de l’entretenir tout au long de la vie. Les politiques publiques qui permettent d’y parvenir sont tournées vers la prévention et la dotation, plutôt que la réparation, et couvrent tout le parcours de vie : développer l’accueil de la petite enfance, permettre la réussite de tous, apporter un soutien au début de la carrière et de la constitution d’une famille, favoriser l’emploi des femmes et lutter contre le plafond de verre, anticiper et accompagner les périodes de chômage ou le vieillissement dans l’emploi.

L’investissement social suppose d’investir dans les jeunes. La France est en train de réaliser que la jeunesse constitue un nouvel âge de la vie et nous ne sommes pas armés pour y faire face. L’un des problèmes du système français est la familialisation de nos prestations sociales, qui rend les jeunes dépendants de leur famille et explique une partie de nos mauvais résultats en termes de chômage (près d’un quart des jeunes actifs de 15-24 ans sont au chômage) ou de pauvreté. En France, la majorité légale est à 18 ans, mais il faut attendre d’avoir 25 ans pour être majeur socialement et avoir droit au RSA (revenu de solidarité active) ou d’autres prestations. Les pays qui font de l’investissement social essaient au contraire de permettre aux jeunes d’accéder à l’autonomie avec des prestations individualisées d’autonomie. L’autre problème est le caractère élitiste du système éducatif français, à l’opposé du système égalitaire finlandais, par exemple, qui prône la réussite de tous. Aujourd’hui, les systèmes qui présentent les plus fort taux de réussite en termes de bien-être, de réduction de la pauvreté et d’accès à l’emploi des jeunes sont ceux qui favorisent l’autonomie et la formation pour tous.

Stéphane Carcillo est un économiste spécialisé dans les politiques de marché du travail à l’OCDE, responsable d’un projet sur les jeunes et l’emploi, professeur affilié au département d’économie de Sciences Po et directeur exécutif de la Chaire de sécurisation des parcours professionnels. Il a coécrit « La Machine à trier. Comment la France divise sa jeunesse » (Eyrolles, 2011)

Claire Guichet, doctorante contractuelle en science politique à l’université Paris-II Panthéon-Assas (Cersa-CNRS) et ancienne présidente de la FAGE, la Fédération des associations générales étudiantes, représente les étudiants au sein du Conseil économique et social. Elle a réalisé le rapport du CESE sur le logement autonome des jeunes en 2013.

Bruno Palier, docteur en science politique, directeur de recherche du CNRS au Centre d’Etudes européennes à Sciences Po (Centre d’Etudes Européennes ; CEE), codirige le Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP). Personnalité associée au Conseil économique et social, il a signé en 2014 le rapport  du CESE sur «la stratégie d’investissement social».

Olivier Thévenon est économiste à l’OCDE et chercheur associé à l’Ined (ancien co-responsable de l’unité de Démographie économique), spécialiste des politiques familiales.